望城区乔口镇“镇村一体”规划编制探索与实践

        近日，省自然资源厅举办2024年第三期乡镇国土空间规划及村庄规划培训班。长株潭娄片区市县两级自然资源部门主要业务骨干以及相关技术单位参加。市规勘院城乡规划编制中心二所所长蒋舒以望城区乔口镇为例，分享了长沙市“镇村一体”规划编制工作探索与实践经验。

 

        一、规划背景

 

长沙市“镇村一体”采购标段分布图

 

        2019年以来，紧随市级国土空间总体规划编制，长沙市按照试点先行再全面铺开的总体思路，率先启动开慧镇、巷子口镇、镇头镇、白箬铺镇4个乡镇国土空间规划试点工作。在总结经验后，创新“镇村一体”联动编制，按照同步委托、同步编制、同步审查的模式开展镇村一体化编制工作，陆续启动了全市74个乡镇国土空间规划和801个“多规合一”实用性村庄规划编制工作。

 

        二、乔口特征

        乔口镇位于长沙市西北，地处长沙市望城区、宁乡市、岳阳市湘阴县、益阳市赫山区四地交界处，紧邻湘江，全域纳入洞庭湖生态经济圈，地貌类型以平原为主，属亚热带季风气候，镇域总面积44.36平方公里，辖七村一社区，总人口约3.67万人。历年来荣获全国特色小镇、全国综合实力千强镇、国家农业产业强镇等荣誉。

 

 

乔口镇区位示意图

 

        （一）三水绕镇、生态优良。境内水、田资源丰富，池塘棋布，农田广袤，水域面积占比约40%，耕地面积占比约35%。镇域三面环水，湘江、撇洪河、团头湖环绕周边，另有南湖、天井湖、毛家湖、青草湖等大型湖泊散布，生态环境优美。辖区内70%以上村民住宅房前屋后为菜园、池塘、农田，构成了“湖塘居田园”的典型田园水乡风貌。

 

 

        （二）文物众多、底蕴深厚。乔口镇有五千多年的人类居住历史，是望城文明溯源之地，自古商贸文化、名仕文化繁荣，自唐朝开始商贸繁盛，素有“长沙十万户、乔口八千家”之说，三贤三帝典故流传久远，文物古迹、非物质文化遗产众多，全域拥有5处县级文物保护单位，17处不可以动文物、23处历史街巷。

 

 

        （三）农业强镇、文旅小镇。现代农业产业蓬勃发展，重点打造了以荷花虾、翘嘴红鲌为代表的特色农产品，全镇荷花虾种养殖面积达1.17万亩，翘嘴红鲌养殖水面达5095 亩，境内现拥有省级农业龙头企业1个、市级农业龙头企业3个。文化旅游发展独具魅力，推出“古镇游、赏荷游、呷鱼游”等精品旅游线路，每年吸引游客近50万人，极大地拉动了乡村经济发展，成功获评长沙市十佳文旅小镇。

 

 

        三、规划思路

 

 

        （一）生态优先，构筑蓝绿交织的空间本底。坚持绿色发展，坚持人与自然和谐共生，充分挖掘乔口镇生态本底，将农田、水系作为空间底色，推动形成绿色发展和生活方式。

        （二）统筹布局，推动全域国土综合整治。优化建设用地布局，提高节约集约利用水平，统筹考虑各类自然要素保障能力，为产业发展、基础设施、公共服务、生态保护、公益事业、农房建设等提供用地保障。针对区域内布局不合理等低效用地采取改造提升、转型升级、整治清退等策略进行有机更新。

        （三）彰显特色，打造湖湘特色水乡古镇。充分挖掘生态、文化特色资源，保护 “两江交汇，两湖卧拥，尽揽田园风光，街巷纵横、宫院商铺，点缀古镇气象”的古镇历史格局，建设“世外桃源、画里乡村”的田园水乡风貌。

        （四）区域联动，建设精品湘江古镇群。协同周边靖港（国家级历史文化民政）、铜官（铜官窑文化旅游度假区）、茶亭（黑麋峰国家森林公园）等特色资源，精品塑造“一处湘江古镇群，半部湖湘文化史”；协同益阳欧江岔镇、宁乡双江口镇、湘阴北岭镇，推动生态共保、产业共兴、交通共联、人才共育。

 

        四、规划亮点

        （一）镇村一体编制，实现规划上下联动“闭环”

        统一调研深度。镇村统一开展现状调研，在镇规划调研基础上，按照村庄规划调研深度要求，对乔口7村1社区开展多轮实地调查、入户访谈、问卷调查、座谈会，全面准确了解镇域发展现状，找准存在的突出问题，将村庄居民点、建设项目等诉求同步在镇规划层级落实。

        统筹公服设施配置。结合各村未来人口变化趋势，除各村必须的村委会、农村图书室、公共停车场、活动广场外，统筹幼儿园、小学、养老院等公服设施布局，推进多村共建共享，防止服务设施空置化。

统筹平衡建设用地指标。统筹考虑各村土地利用、产业发展、居民点布局，建设用地指标向中心村及镇级倾斜，优先用于保障小龙虾屯养、旅游业发展等重点建设项目用地需求，支持乡村产业发展，助推乡村振兴。

        （二）多规协同合一，锚定国土空间开发保护底线

        落实市总体规划要求。落实长沙市国土空间总体规划确定“三线管控”、城乡建设用地指标等核心要素、“农产品主产区+历史文化资源富集区”主体功能以及生态、农业、历史文化等重要保护区域和廊道控制要求。

        衔接相关专项规划。强化与农业农村、住建、交通、水利等部门规划的协同，加强与乡村产业发展规划、高标准农田建设规划、水利发展规划等衔接，保障与美丽宜居村庄、梦里乡村等建设行动的联动。

        划定开发保护底线。结合市自然资源规划局下发的47个国土空间专项规划数据，在耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线的基础上，划定包括主要道路、电力、燃气等设施的区域基础廊道控制线和历史文化保护线、洪涝灾害风险控制线，形成国土空间开发保护底线“一张图”，严格管控措施，明确约束内容和管控规则。

 

控制线示意图

 

        （三）彰显特色亮点，强化“田-水-古”特色资源保护与利用

        明确发展定位。统筹考虑乔口区位交通、自然资源、历史文化、经济社会、生态保护等因素，明确乔口镇为现代农业型乡镇，发展定位为国家级渔都特色小镇和农业产业强镇、长沙市农文旅融合发展示范镇、水乡特色古镇。

        加强耕地资源保护。发挥农产品主产区作用，在上位规划确定的2.31万亩耕地保护目标基础上，超量落实耕地保护任务，规划乔口镇耕地面积2.43万亩。衔接耕地保护专项，明确永久基本农田储备区、耕地后备资源具体范围，落实耕地后备资源开发时序，实现区域内耕地总量动态平衡。

        加强水资源保护与利用。严格落实河湖划界管理范围，重点保护镇域内湘江、撇洪河、团头湖、青草湖、天井湖、毛家湖等等大型水体空间，保持现有水体规模，不得随意缩小，规划河湖水面率不低于36%。疏浚扫障镇域内7处湖泊、4条河渠，提升水体水质，实施水系工程，营造优美宜人水生态环境。

        加强历史文化资源保护。保护古镇格局，划定古镇核心保护区22.13公顷，建设控制地带50.64公顷，各区管控建议参考历史文化名镇管控要求。保护文物古迹，保护乔口镇5处县级文物保护单位，17处未定级文物，落实文物保护范围及建设控制地带，严格落实相关管控要求。传承重要非物质文化遗产，明确乔口木雕、贡香技艺等9项非物质文化遗产的传承人和传承载体。

 

耕地保护示意图、水系保护示意图

 

古镇保护范围示意图、文物保护范围示意图

 

        （四）统筹全域空间，科学划定村庄建设边界

        盘活存量建设用地。以2020年国土变更调查为底图，摸排闲置宅基地等存量建设用地142.86公顷，结合资源环境承载力和城镇开发适宜性评价，避让村庄建设不适宜区，在不占或少占耕地的基础上，合理布局新增空间。

        引导乔口集聚发展。引导30.07公顷村庄建设用地向临近镇区的田心坪村、乔口社区、柳林江村等有项目建设需求的村庄、中心村及镇区集聚，强化镇区及中心村功能，探索集体经营性用地使用，促进基础设施共建共享，推动乔口集聚发展。

        引导产业合理布局。重点考虑农产品加工、农业观光、电子商务和冷链物流等产业，引导产业发展及配套设施用地向红南公路、湘团公路、雷锋大道等主要干道两厢及环境优美的团头湖沿岸布局。

充分保障村民建房。落实已批、已承诺村民建房73户；以个人建房摸底调查为基础（278户），以村民小组为单元，见缝插花式布局村庄建设用地；引导村民适当集中居住（25户以上），规划集中居民点17处。

        预留弹性发展空间。规划预留12.51公顷村庄建设用地指标，村民居住、农村公共公益设施、零星分散的乡村文旅设施及农村新产业新业态等用地可申请使用。

 

 

生态适宜性评价、农业适宜性评价、城镇开发适宜性评价

村庄建设用地优化布局示意图  

 

 

村庄建设边界示意图

 

        （五）传导核心内容，保障详细规划实用好用

        划定详细规划编制单元。按照全域覆盖、边界闭合的原则，划定镇政府驻地、村庄规划编制单元，全域共划定9个详细规划编制单元，推动规划管理依据全覆盖。

        传导明确相关约束。以长沙市总体规划、相关专项规划为基础，传导下达各村耕地保护目标、永久基本农田、生态保护红线等指标，结合村庄建设边界划定，合理下达村庄建设用地指标。

        引导村庄建设发展。统筹考虑各村自然资源禀赋特征、发展需求等，明确各村村庄类型、发展规模、发展方向，差异化配置教育、养老等基础设施和公共服务设施，以两个或者多个村为单位，构建乡村生活圈，推动规划共绘、资源共享，避免乡村公共服务设施重复投入、重复建设。

        刚弹结合管控镇区。实行“特色营造+功能准入+通则引导”管控模式，划定结构性水域岸线、结构性防护绿地和大型公共绿地控制线、文保单位和重要不可以动文物保护控制线、重大市政基础设施和公共安全设施控制线、主次干道走向作为特色营造刚性管控内容，用地使用实行功能准入和禁入管理，容积率、建筑密度、建筑高度等建设强度通过三级分区进行通则式引导。

 

详细规划单元划定示意图

 

用地功能布局示意图      

 

 

强度分区管控示意图

 

        （六）强化风貌引导，建设湖湘特色田园水乡古镇

        确定总体风貌定位。结合乔口三面环水，地势平坦，商贸、渔业、文化底蕴丰厚的突出特色，保护“两江交汇，两湖卧拥，尽揽田园风光；街巷纵横，宫院商铺，点缀古镇气象”的古镇历史格局，建设“千年古镇、世外桃源、画里乡村”的田园水乡风貌。

        延续古镇传统空间格局。将镇区分为古镇区和新镇区，分别从布局形态、建筑风格、建筑朝向、体量色彩等提出引导要求，针对主要出入口、广场、公共空间、重要景观节点等标志性地段提出风貌指引和设计意向，延续古镇肌理。古镇总体采用青瓦白墙，体现渔文化元素，建筑高度不超过12层；新镇以现代风格为主，融合湖湘传统建筑特色，形成现代与传统结合的湖湘建筑新风貌，建筑高度不超过24米。

        营造田园水乡乡村风貌。以突出村庄的风貌特色为原则，提炼形成村庄风貌提升的七大核心控制要素，构建田、水、林、筑、点、路、园“7大类24小类”风貌要素框架，并给予具体设计指引，形成相互关联、层层递进的风貌控制体系，营造湖湘田园水乡风貌。加强村民建房管控，农房建设严格落实《长沙市望城区农村宅基地和村民住宅建设审批管理办法》相关要求，建筑风格以《望城区村民建房设计图集》为依据，层高不超过3层。

 

 

风貌要素框架图

 

 

风貌意向图

 

 

村民建房图集